Kancelaria Prawna Adwokaci i Radcowie » Podatek katastralny w Polsce

Podatek katastralny w Polsce – analiza prawna i gospodarcza

[Wprowadzenie]

Podatek katastralny – rozumiany jako podatek od wartości rynkowej nieruchomości – od lat powraca w polskiej debacie publicznej niczym prawno-polityczna „bomba”. W ostatnim czasie dyskusja o jego ewentualnym wprowadzeniu nabrała intensywności za sprawą rekomendacji międzynarodowych instytucji oraz sporów politycznych toczących się m.in. na antenie Polsat News. W debacie telewizyjnej w programie „Punkt Widzenia” oraz „Dobry Wieczór Polsko” głos zabrał dr n. pr. Radosław Klonowski – prawnik i ekspert prawa gospodarczego – przedstawiając kluczowe argumenty oraz wątpliwości związane z podatkiem katastralnym. Niniejszy artykuł podsumowuje stanowisko dr Klonowskiego zaprezentowane w tej debacie, a zarazem dokonuje pogłębionej analizy podatku katastralnego w Polsce. Omówione zostaną aktualne regulacje krajowe, plany rządu i propozycje polityczne, potencjalne skutki gospodarcze oraz społeczno-prawne konsekwencje wprowadzenia takiego podatku. Analiza uwzględnia również argumenty za i przeciw katastrze oraz odniesienia do praktyk międzynarodowych w celu zachowania najwyższych standardów rzetelności prawniczej.

[Obecny stan prawny opodatkowania nieruchomości w Polsce]

Na wstępie należy podkreślić, że w obowiązującym stanie prawnym Polska nie posiada klasycznego podatku katastralnego od wartości nieruchomości. Obowiązuje natomiast podatek od nieruchomości o charakterze kwotowym (ryczałtowym), naliczany od powierzchni posiadanych budynków i gruntów na podstawie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wysokość stawek jest limitowana ustawowo i corocznie aktualizowana przez Ministra Finansów – przykładowo maksymalna stawka dla budynków mieszkalnych wynosi obecnie ok. 1,15 zł za 1 m² rocznie, zaś dla budynków związanych z działalnością gospodarczą ok. 33,10 zł za 1 m². Oznacza to, że właściciel 60-metrowego mieszkania płaci obecnie zaledwie kilkadziesiąt złotych rocznie podatku od nieruchomości. Podatek ten nie uwzględnia jednak wartości rynkowej lokalu – właściciel skromnego mieszkania w małej miejscowości o powierzchni 60 m² zapłaci nominalnie tyle samo co posiadacz luksusowego 60-metrowego apartamentu w centrum Warszawy, mimo drastycznej różnicy wartości obu nieruchomości. Taki system – odziedziczony po poprzednim ustroju – jest de facto reliktem, który nie przystaje do standardów większości państw rozwiniętych. W ocenie wielu ekspertów obecna formuła opodatkowania nieruchomości jest mało efektywna fiskalnie oraz nie odpowiada zasadzie sprawiedliwości podatkowej, gdyż nie odzwierciedla ani rzeczywistej wartości majątku, ani zdolności płatniczej podatników. OECD w swoim najnowszym raporcie dotyczącym Polski wprost stwierdza, że „obecny system [podatku od nieruchomości] jest słabym wskaźnikiem zamożności i zdolności płatniczej podatników, ponieważ nie uwzględnia […] cech nieruchomości i jej lokalizacji” – kluczowych dla jej wartości.

Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest bardzo niski poziom dochodów z podatków majątkowych w Polsce na tle innych krajów. Udział wpływów z podatku od nieruchomości w PKB należy do najniższych w Unii Europejskiej, co oznacza relatywnie słabe zasilanie budżetów gmin i powiatów tą formą daniny. Dla porównania, w wielu państwach OECD podatek od nieruchomości stanowi jeden z głównych filarów finansowania samorządów lokalnych oraz mechanizm korygujący nierówności majątkowe. Powracający w debacie pomysł wprowadzenia w Polsce podatku katastralnego, czyli opartego na wartości rynkowej nieruchomości, oznaczałby zatem rewolucyjną zmianę systemową – przejście z opodatkowania metry kwadratowej na opodatkowanie złotówki wartości posiadanego mienia. Skalę tej zmiany obrazuje prosty przykład: mieszkanie warte 600 tys. zł mogłoby podlegać podatkowi rzędu 6 tys. zł rocznie (przy stawce 1%), podczas gdy obecnie jego właściciel płaci jedynie ok. 60–70 zł rocznie. Mówimy więc o potencjalnym wzroście obciążenia o kilkadziesiąt czy nawet kilkaset razy. Taka perspektywa budzi zrozumiałe obawy społeczności właścicieli nieruchomości, dla których podatek katastralny jawi się wręcz jako groźba drastycznego podwyższenia kosztów utrzymania domów i mieszkań. Z drugiej strony, wielu ekonomistów i polityków wskazuje, że obecny system wymaga unowocześnienia i zbliżenia do standardów państw zachodnich, nawet jeśli miałoby to oznaczać wyższe opodatkowanie nieruchomości o znacznej wartości.

[Stanowisko władz i aktualne plany rządu]

Pomimo cyklicznych powrotów tematu do debaty publicznej, oficjalne stanowisko kolejnych rządów w Polsce było dotąd wstrzemięźliwe – żaden rząd nie zdecydował się na przedłożenie projektu ustawy wprowadzającej podatek katastralny. Również obecnie brak jest konkretnych prac legislacyjnych w tym kierunku. W marcu 2025 roku Minister Finansów Andrzej Domański jasno zadeklarował, że „Ministerstwo Finansów nie prowadzi żadnych prac zmierzających do wprowadzenia podatku katastralnego”. Podczas wywiadu w programie „Graffiti” (Polsat News) minister Domański odniósł się do propozycji opodatkowania osób posiadających więcej niż jedno mieszkanie, podkreślając, iż „drugie mieszkanie ma bardzo wielu Polaków. Często są to też osoby starsze, które nie mają środków, aby płacić za to [dodatkowy podatek]”. Tymi słowami minister wyraził obawę, że podatek katastralny mógłby uderzyć w szeroką grupę obywateli o przeciętnych dochodach (np. emerytów posiadających odziedziczone mieszkanie), a nie tylko w wąską elitę bogatych rentierów. Domański określił też alternatywę stawianą przez zwolenników katastru jako „fałszywy wybór”, sugerując, że nie można sprowadzać debaty do dychotomii: albo jest się „za młodymi”, albo „za funduszami i rentierami”. Jednocześnie minister przyznał, że temat podatku katastralnego pojawia się głównie w kontekście politycznym i kampanijnym, a nie rządowych prac eksperckich. Stanowisko Ministerstwa Finansów jest zatem jednoznaczne: w najbliższym czasie rząd nie planuje wprowadzenia podatku katastralnego, a obywatele posiadający kilka mieszkań „nie muszą się obawiać” nagłej zmiany systemu.

Warto jednak zauważyć pewne sygnały płynące z innych ośrodków władzy. Minister Rozwoju i Technologii, Krzysztof Paszyk, zapytany w lutym 2025 roku o kwestię katastru stwierdził enigmatycznie: „to jest temat na dłuższą rozmowę”, nie wykluczając tym samym potrzeby szerszej dyskusji na przyszłość. Wypowiedź ta – choć dyplomatyczna – została odebrana przez media jako sygnał, że rządząca koalicja dopuszcza przynajmniej teoretyczne rozważenie reformy opodatkowania nieruchomości. Rząd oficjalnie zaprzecza, by przygotowywał „niespodziankę” dla właścicieli mieszkań, lecz jednocześnie przedstawiciele władzy przyznają, że temat wraca pod naciskiem międzynarodowych rekomendacji oraz w odpowiedzi na kryzys dostępności mieszkań dla młodych Polaków. Tę dwoistość ujęła w swoich wypowiedziach posłanka Anna Maria Żukowska, przewodnicząca klubu Lewicy, która współtworzy obecną koalicję – z jednej strony zaznaczyła, że „za podatki odpowiada Ministerstwo Finansów i cały rząd”, sugerując, iż na razie decyzji nie ma, ale z drugiej strony wyraziła gotowość Lewicy do rozmów o katastrze po spełnieniu określonych warunków wstępnych. Do warunków tych zaliczyła przede wszystkim uporządkowanie systemu ewidencji nieruchomości: „Problem jest taki, że w Polsce nie mamy jednolitego katastru, to jest jeszcze dziedzictwo po zaborach. W każdej części, która była w innym zaborze, trochę to inaczej wygląda. I powinniśmy najpierw to ujednolicić”. Dopiero po stworzeniu nowoczesnego rejestru pozwalającego na masową wycenę nieruchomości Lewica byłaby – według Żukowskiej – „otwarta do rozmowy” o podatku od wartości, przy czym „to byłoby potencjalnie od piątego, trzeciego mieszkania. Na pewno nie od pierwszego, nie od drugiego”. Ta deklaracja koresponduje z wcześniejszą propozycją lidera Lewicy, Adriana Zandberga, który w kampanii prezydenckiej 2025 roku postulował wprowadzenie katastru przynajmniej od trzeciego, a nawet od czwartego mieszkania jako sposób na rozwiązanie trudnej sytuacji na rynku mieszkaniowym. Zandberg przedstawiał ten wybór w kategoriach moralnych: „to prosty wybór: albo jesteś po stronie młodych, pracujących Polaków – albo po stronie funduszy spekulacyjnych i rentierów”.

Podsumowując, oficjalna linia rządu (Ministerstwa Finansów) jest obecnie negatywna wobec podatku katastralnego – nie trwają prace nad jego wdrożeniem, a kluczowi ministrowie deklarują, że „nie planujemy wprowadzenia takiego podatku”. Niemniej jednak koalicjant rządowy (Lewica) oraz część opinii publicznej podnoszą tę kwestię i nie wykluczają dyskusji nad rozwiązaniami pośrednimi (np. katastr od trzeciej nieruchomości, po uprzednim stworzeniu bazy katastralnej). W tle pozostają silne głosy ekspertów zewnętrznych wskazujące, że prędzej czy później Polska może zostać zmuszona okolicznościami do reformy opodatkowania majątku.

[Argumenty za wprowadzeniem podatku katastralnego]

Zwolennicy wprowadzenia podatku katastralnego wysuwają szereg argumentów natury ekonomicznej, społecznej i fiskalnej. Kluczowym argumentem jest zasada sprawiedliwości podatkowej i efektywności systemu. Obecny podatek od nieruchomości, oparty wyłącznie na metrażu, nie uwzględnia realnej wartości majątku podatnika, przez co osoba mieszkająca w niewielkim lokalu o niskiej wartości względnej płaci w praktyce taką samą kwotę jak właściciel drogiej nieruchomości o identycznej powierzchni. OECD ocenia, że system ten nie oddaje rzeczywistej zdolności płatniczej właścicieli nieruchomości i jest słabym miernikiem ich zamożności. Podatek katastralny – poprzez powiązanie wysokości daniny z wartością rynkową – miałby uczynić system bardziej progresywnym, obciążając bardziej tych, których nieruchomości przedstawiają większy majątek, a mniej – posiadaczy skromniejszych dóbr. Innymi słowy, ciężar opodatkowania zostałby przesunięty na bardziej majętnych właścicieli, co w opinii zwolenników odpowiada konstytucyjnej zasadzie sprawiedliwości społecznej i podatkowej (art. 2 i art. 84 Konstytucji RP interpretowane w duchu równości ponoszenia ciężarów publicznych).

Kolejnym istotnym argumentem za jest kwestia zrównoważenia rynku mieszkaniowego i przeciwdziałania spekulacji. Od lat obserwuje się w Polsce zjawisko hurtowego wykupywania mieszkań pod wynajem lub lokatę kapitału, co zdaniem działaczy społecznych winduje ceny nieruchomości i czynsze, utrudniając młodym ludziom nabycie pierwszego lokum. Jan Śpiewak, znany aktywista miejski, wskazuje, że „kupowanie kolejnych mieszkań [przez inwestorów] jest moralnie dwuznaczne, a dla gospodarki rujnujące”, postulując wyższe opodatkowanie tego rodzaju kapitału. Według Śpiewaka i jemu podobnych działaczy, zyski z posiadania wielu mieszkań rosną szybciej niż zyski z pracy, stąd podatki od nieruchomości i kapitału powinny być proporcjonalnie wyższe niż podatki od pracy. Podatek katastralny – zwłaszcza w formie progresywnej (np. rosnącej stawki przy kolejnych posiadanych lokalach) – miałby zniechęcić do traktowania mieszkań wyłącznie jako inwestycji kapitałowej. Wprowadzenie takiej daniny mogłoby skłonić posiadaczy pustych lub rzadko wykorzystywanych mieszkań do sprzedaży lub wynajęcia ich, zwiększając podaż na rynku. W dłuższej perspektywie, zdaniem zwolenników, ograniczyłoby to spekulację i przyczyniło się do stabilizacji, a nawet spadku cen nieruchomości, dzięki czemu więcej rodzin mogłoby pozwolić sobie na własne mieszkanie. W debacie telewizyjnej Konrad Wiślicz-Węgorowski (ekspert popierający podatek katastralny) wskazywał choćby na problem „kiszenia” gruntów przez deweloperów – obecnie koszt przetrzymywania niezagospodarowanego terenu wynosi symboliczne 0,73 zł za m² rocznie (podatek od gruntów niezabudowanych), co czyni praktykę blokowania terenów pod inwestycje opłacalną; jego zdaniem istotne podwyższenie tego kosztu poprzez kataster pobudziłoby rozwój budownictwa. Podobnie opodatkowanie kolejnych mieszkań ma wymusić bardziej efektywne wykorzystanie istniejących zasobów lokalowych – zamiast trzymać puste mieszkania, właściciele byliby motywowani do ich wynajęcia (co zwiększy podaż na rynku najmu) albo sprzedaży (co zwiększy podaż na rynku wtórnym).

Z perspektywy finansów publicznych argumentem za podatkiem katastralnym jest znaczące zwiększenie dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a pośrednio także budżetu państwa. Zarówno OECD, jak i Międzynarodowy Fundusz Walutowy od lat zalecają Polsce zmianę systemu opodatkowania nieruchomości w kierunku podniesienia dochodów do poziomu zbliżonego średniej UE. Według analiz MFW obecny model jest mało efektywny i nie pozwala wykorzystać pełnego potencjału fiskalnego majątku nieruchomego. Z kolei OECD podkreśla, że zwiększenie udziału podatków majątkowych dałoby samorządom większą autonomię finansową i uniezależniło ich budżety od transferów z centrum. Przy odpowiednim zaprojektowaniu (np. zniesienie sztywnych ogólnokrajowych limitów stawek i danie gminom swobody ustalania wysokości w rozsądnych granicach) kataster mógłby stać się istotnym źródłem dochodów własnych gmin, wzmacniając decentralizację finansów publicznych. Argument ten zyskuje na znaczeniu w kontekście rosnących wydatków samorządów na usługi publiczne – dodatkowe wpływy z katastru mogłyby sfinansować inwestycje w infrastrukturę lokalną, mieszkalnictwo komunalne czy transport, bez zwiększania deficytu państwa. Eksperci zauważają wręcz, że przesunięcie części obciążeń z podatków dochodowych (które w Polsce są relatywnie wysokie) na podatki od majątku sprzyjałoby pobudzeniu aktywności gospodarczej; opodatkowanie nieruchomości jest uznawane za mniej szkodliwe dla wzrostu niż opodatkowanie pracy czy kapitału obrotowego, ponieważ podatek od nieruchomości jest względnie trudny do uniknięcia i nie zniechęca bezpośrednio do podejmowania pracy ani inwestycji produkcyjnych. W literaturze ekonomicznej często zaleca się państwom przesuwanie ciężaru opodatkowania z pracy na majątek – taka rekomendacja pada expressis verbis w dokumentach OECD i MFW wobec Polski.

Zwolennicy katastru odpierają też część obaw o negatywne skutki społeczne, proponując mechanizmy zabezpieczające najuboższych właścicieli. Wskazuje się, że system można zaprojektować tak, by pierwsza nieruchomość (własne mieszkanie lub dom) była objęta kwotą wolną od podatku lub ulgą podatkową, a opodatkowanie w pełnej wysokości dotyczyłoby dopiero kolejnych posiadanych lokali bądź nieruchomości o wartości przekraczającej określony wysoki próg. Tego typu progresywne rozwiązania byłyby zgodne z zapowiedziami polityków Lewicy, którzy jednoznacznie deklarują: „na pewno nie od pierwszego, nie od drugiego” mieszkania. Możliwe są również inne formy osłon – np. ulgi dla osób o niskich dochodach (seniorów, rencistów) zamieszkujących w mieszkaniach o wartości niewspółmiernie wysokiej w stosunku do ich bieżących dochodów. OECD sugeruje wprost, że zryczałtowana ulga podatkowa lub ograniczenie wysokości podatku dla mniej zamożnych gospodarstw domowych mogłoby złagodzić skutki wprowadzenia nowej daniny. Innym mechanizmem jest odroczenie płatności podatku do czasu przeniesienia własności – np. senior mógłby nie płacić podatku katastralnego w gotówce, ale kwota ta byłaby zabezpieczona na hipotece i uiszczona dopiero przy sprzedaży lub spadku. Takie rozwiązania funkcjonują np. w niektórych prowincjach Kanady czy w Danii, gdzie właścicielom o niskiej płynności finansowej umożliwiono odkładanie płatności do czasu zbycia nieruchomości. Ponadto podatek mógłby być płatny w ratach miesięcznych zamiast jednorazowo rocznie, aby zmniejszyć obciążenie bieżącego budżetu domowego. Wszystkie te pomysły mają na celu uczynienie katastru podatkiem bardziej elastycznym i znośnym społecznie, tak aby realizował swoje cele (fiskalne i regulacyjne) nie prowadząc zarazem do nadmiernego zubożenia właścicieli o ograniczonych dochodach. Argumentacja stron popierających katastr wskazuje więc, że „nie taki kataster straszny, jak go malują”, o ile wdrożeniu podatku towarzyszyć będą odpowiednie instrumenty korygujące i ochronne dla wrażliwych grup społeczeństwa.

[Argumenty przeciw wprowadzeniu podatku katastralnego]

Przeciwnicy podatku katastralnego wskazują na równie liczne, jeśli nie liczniejsze, argumenty przeciwko tej idei. Należą do nich przede wszystkim obawy o negatywne skutki społeczne i gospodarcze tak radykalnej zmiany, jak również zastrzeżenia natury prawnej oraz administracyjnej.

Na czoło wysuwa się argument, że kataster byłby nadmiernym obciążeniem dla obywateli, szczególnie klasy średniej i osób starszych. W polskich warunkach posiadanie na własność mieszkania lub domu jest zjawiskiem powszechnym – w odróżnieniu od wielu krajów zachodnich, gdzie duży odsetek społeczeństwa wynajmuje nieruchomości, Polacy tradycyjnie dążą do własności mieszkania i traktują je jako podstawowe zabezpieczenie majątkowe na przyszłość. Wprowadzenie corocznego podatku od wartości mogłoby drastycznie zwiększyć koszty utrzymania tej własności. Dr Radosław Klonowski podczas debaty w Polsat News podkreślał, że skutki podatku katastralnego dotknęłyby nie tylko najbogatszych inwestorów, ale też przeciętnych właścicieli mieszkań – w tym osoby, które nabyły drugi lokal na zasadzie inwestycji lub dziedziczenia, często z myślą o zabezpieczeniu swoich dzieci czy wnuków. Jak zauważył dr Klonowski, w polskich realiach „drugie mieszkanie ma bardzo wielu Polaków”, nierzadko są to rodziny seniorów, które „nie mają środków, aby płacić” dodatkowy roczny podatek od posiadanego lokalu. Wzrost obciążeń dla takich osób mógłby oznaczać konieczność sprzedaży nieruchomości lub zaciągania długu na opłacenie podatku. Przeciwnicy argumentują, że doprowadziłoby to do poczucia krzywdy i naruszenia zaufania obywateli do państwa: osoby, które przez całe życie oszczędzały na własne mieszkanie, zostałyby nagle obciążone nową daniną zagrażającą stabilności ich domowych finansów. Szczególnie emeryci o niskich dochodach mogliby znaleźć się w sytuacji, w której utrzymanie rodzinnego domu przekracza ich możliwości finansowe, co rodzi poważne wątpliwości co do proporcjonalności takiego rozwiązania. W efekcie podatek katastralny mógłby paradoksalnie uderzyć w osoby niezamożne posiadające jedyny cenny składnik majątku w postaci nieruchomości (tzw. asset-rich, income-poor).

Kolejnym argumentem przeciw jest ryzyko wzrostu kosztów najmu i ogólnej inflacji mieszkaniowej. Oponenci wskazują, że właściciele wielu mieszkań – zwłaszcza ci, którzy traktują je jako inwestycje na wynajem – będą starali się przerzucić ciężar nowego podatku na najemców, podnosząc czynsze. W rezultacie nie tylko posiadacze mieszkań odczują skutki katastru, ale również miliony osób wynajmujących mieszkania mogą zostać dotknięte podwyżkami opłat. Mechanizm ten zależy od kondycji rynku (tj. elastyczności popytu i podaży najmu) – zwolennicy katastru twierdzą, że konkurencja na rynku wynajmu może ograniczyć możliwość przerzucenia kosztów w całości, jednak przeciwnicy obawiają się, że w praktyce czynsze poszybowałyby w górę, pogarszając i tak trudną sytuację lokatorów. Co więcej, efekt kaskadowy podatku od nieruchomości mógłby zwiększyć presję płacową (najmujący mieszkania pracownicy domagaliby się wyższych wynagrodzeń rekompensujących droższy najem), co z kolei napędzałoby inflację. W okresie wysokiej inflacji i kryzysu kosztów życia, dodatkowy podatek mógłby stać się iskrą podsycającą niezadowolenie społeczne. Dr Klonowski w swojej analizie zwracał uwagę, że wprowadzanie katastru w sposób nieprzemyślany grozi poważnymi konsekwencjami społecznymi, podkreślając potrzebę rozważenia wszystkich mechanizmów osłonowych, jeśli w ogóle miano by się na taki krok zdecydować. Jego zdaniem państwo musiałoby zagwarantować, że np. osoby najuboższe lub seniorzy będą chronieni przed utratą dachu nad głową z powodu niemożności opłacenia podatku – inaczej rodziłoby to wątpliwości z punktu widzenia zasady proporcjonalności opodatkowania i poszanowania praw majątkowych obywateli (art. 64 Konstytucji przewiduje ochronę własności, która choć nie absolutna, wymaga, by ograniczenia – jak podatki – były proporcjonalne i uzasadnione istotnym interesem publicznym).

Bardzo istotnym blokiem argumentów przeciw są również kwestie prawno-ustrojowe i administracyjne. Krytycy podnoszą, że Polska nie jest przygotowana infrastrukturalnie ani instytucjonalnie do wprowadzenia katastru. Brak jednolitego, sprawnego systemu informacji o nieruchomościach (katastru) został odnotowany przez wielu ekspertów (zarówno zwolenników, jak i przeciwników podatku) jako poważna przeszkoda. Dr Klonowski akcentował, iż obecnie ewidencja gruntów i budynków jest rozproszona i niespójna – wynika to m.in. z historycznych zaszłości (różne systemy geodezyjne w zaborze rosyjskim, pruskim i austriackim, odmienne podejście do ksiąg wieczystych i rejestrów gruntów w PRL itd.). W efekcie państwo nie dysponuje pełnymi i jednolitymi danymi o stanie i wartości wszystkich nieruchomości, co utrudniałoby masową wycenę potrzebną do naliczenia nowego podatku. Wdrożenie katastru wymagałoby uprzednio ogromnego wysiłku organizacyjnego: ujednolicenia rejestrów, integracji baz danych (połączenia informacji z ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów, rejestrów PESEL/REGON, rejestru cen transakcyjnych itd.) oraz przeprowadzenia powszechnej taksacji wartości setek tysięcy budynków i lokali. To zaś oznacza potężne koszty administracyjne oraz konieczność stworzenia korpusu rzeczoznawców majątkowych lub algorytmicznych systemów wyceny, co mogłoby potrwać wiele lat. Istnieje obawa, że niedokładna lub przestarzała wycena skutkowałaby zalewem odwołań i sporów sądowych, gdy właściciele kwestionować będą przypisaną wartość ich nieruchomości dla celów podatkowych. Sądy administracyjne mogłyby zostać sparaliżowane lawiną skarg na decyzje podatkowe. Dr Klonowski zwracał uwagę, że każdy system katastralny musi przewidywać efektywne procedury odwoławcze od wyceny – co dodatkowo komplikuje jego wprowadzenie w krótkim horyzoncie czasu. Innymi słowy, nawet gdyby podjęto decyzję polityczną „tak, wprowadzamy podatek katastralny”, proces wdrożenia musiałby zostać rozłożony na lata, poprzedzony stworzeniem infrastruktury prawnej (ustawa regulująca zasady wymiaru, ewentualne zwolnienia i ulgi, tryb ustalania wartości katastralnej, organ właściwy do wymiaru podatku itp.) oraz technicznej (kataster centralny). Bez tego groziłby chaos porównywany do źle przygotowanych reform, naruszający zasadę poprawnej legislacji.

Wreszcie, podnoszone są argumenty o charakterze polityczno-ustrojowym. Przeciwnicy katastru twierdzą, że istnieje społeczne przyrzeczenie (umowa domniemana) władz z obywatelami, iż dorobek życia zainwestowany w mieszkanie nie będzie podlegał dodatkowej konfiskacie podatkowej. W Polsce podatek katastralny urósł wręcz do roli symbolu niepopularnego podatku, którego wprowadzenie byłoby politycznym „samobójstwem” – jak ujął to Business Insider, obciążenie mieszkaniowe tego rodzaju to polityczna bomba, której większość rządzących boi się dotknąć. Świadczy o tym choćby fakt, że pojawiają się pomysły wprowadzenia… konstytucyjnego zakazu podatku katastralnego. W marcu 2025 roku kandydat na Prezydenta RP Karol Nawrocki zaproponował, aby do Konstytucji wpisać expressis verbis zakaz wprowadzenia podatku katastralnego od mieszkań i domów należących do polskich rodzin. Miałoby to „na zawsze” uchronić obywateli przed tą daniną. Nawrocki argumentował, że jest to konieczne zabezpieczenie prawne chroniące przed „potencjalnym wzrostem obciążeń fiskalnych, które mogłyby dotknąć zwłaszcza właścicieli nieruchomości”. Choć propozycja ta ma charakter polityczny i populistyczny (trudno wyobrazić sobie w praktyce taką zmianę konstytucji), jej pojawienie się świadczy o skali lęku społecznego związanego z katastratem. Dr Klonowski w debacie przywołał ten postulat Nawrockiego jako ilustrację, jak silne emocje budzi kwestia podatku katastralnego – doszło do sytuacji bez precedensu, by proponować na poziomie ustawy zasadniczej wyłączenie określonego podatku. Wielu prawników i ekspertów podatkowych krytykuje tę ideę, wskazując, że Konstytucja nie jest miejscem na tak szczegółowe regulacje podatkowe oraz że wpisywanie do niej gwarancji dla interesów konkretnej grupy (tu: właścicieli nieruchomości) naruszałoby równowagę społeczną. Podatek katastralny jest przecież powszechnie stosowany w wielu krajach demokratycznych i zapewnia ważne źródło dochodów lokalnych. Mimo to sama konieczność dyskutowania o blokadzie konstytucyjnej pokazuje, że w Polsce wytworzyła się silna anty-katastralna mentalność społeczna. W narracji przeciwnej podkreśla się, że podatek katastralny byłby formą „podwójnego opodatkowania” już raz kupionego majątku (właściciele nieruchomości zapłacili przecież podatek od czynności cywilnoprawnych przy nabyciu, płacą podatki dochodowe od czynszów najmu, a także obecny podatek od nieruchomości) – wprowadzanie kolejnej daniny od tego samego majątku jest odbierane jako przejaw fiskalizmu państwa. Padają również argumenty historyczne – pamięć tzw. „konfiskaty rentowej” z okresu PRL (gdy nadmierne metraże mieszkań prywatnych obłożono zaporowymi czynszami, zmuszając właścicieli do pozbycia się nieruchomości) powoduje nieufność do wszelkich planów, które mogłyby prowadzić do przymusowego wywłaszczenia de facto poprzez podatki. Warto zaznaczyć, że dr Klonowski – jako prawnik – nie opowiadał się za wpisywaniem moratoriów podatkowych do Konstytucji, jednak przyznał rację, że ustawodawca musi brać pod uwagę zasadę ochrony praw nabytych oraz interesy obywateli, którzy podjęli życiowe decyzje finansowe w zaufaniu do stabilności systemu podatkowego. Gwałtowna zmiana tej stabilności mogłaby zostać odebrana jako naruszenie zasady zaufania do państwa i prawa (wynikającej z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji). Innymi słowy, argumentuje się, że państwo polskie przez dekady niejako implicite gwarantowało brak katastru, a więc wprowadzenie go wymagałoby bardzo ostrożnego wyważenia i stopniowego wdrożenia, aby nie podważyć legitymacji władzy w oczach obywateli.

[Potencjalne skutki gospodarcze i społeczne]

Analizując powyższe argumenty, należy pokusić się o ocenę możliwych skutków wprowadzenia podatku katastralnego – zarówno pozytywnych, jak i negatywnych – dla gospodarki, rynku nieruchomości oraz obywateli. Wiele zależy od konkretnego kształtu takiego podatku (stawka, progi, wyłączenia) oraz sposobu jego wdrożenia (nagłe czy stopniowe). Poniżej zarysowano kluczowe przewidywane konsekwencje, przy założeniu hipotetycznego modelu podatku katastralnego zbliżonego do rekomendowanego przez OECD (umiarkowana stawka, powiązana z wartością, ewentualnie progresywna).

Wpływ na rynek nieruchomości może być znaczący. Wprowadzenie rocznego obciążenia wartości nieruchomości prawdopodobnie obniżyłoby ceny rynkowe mieszkań i domów – inwestorzy, kalkulując dochodowość najmu czy wzrost wartości, odjęliby od oczekiwanych zysków stały koszt podatkowy, co zmniejszyłoby atrakcyjność zakupu kolejnych lokali pod inwestycje. Mniejszy popyt inwestycyjny z kolei wywarłby presję spadkową na ceny. Zjawisko to mogłoby być korzystne dla nowych nabywców (młodych rodzin, które dotychczas miały utrudniony dostęp do własnego M), ale równocześnie oznaczałoby spadek wartości majątku obecnych właścicieli. Dla gospodarki jako całości obniżenie cen nieruchomości mogłoby poprawić mobilność pracowników (łatwiejszy wynajem lub zakup mieszkania w innym mieście) i zmniejszyć bańkę spekulacyjną na rynku mieszkaniowym, jeśli taka istniała. Jednakże gwałtowny spadek cen byłby niepożądany z punktu widzenia stabilności sektora finansowego – banki udzielające kredytów hipotecznych odczułyby spadek wartości zabezpieczeń (hipotek), co mogłoby wymagać dodatkowych zabezpieczeń od kredytobiorców lub obniżyć akcję kredytową. Zatem optymalnie zmiana cen powinna być stopniowa. Na rynku najmu, jak wspomniano, możliwe są dwa przeciwstawne efekty: z jednej strony wzrost podaży mieszkań (właściciele starają się wynająć puste lokale, by zdobyć środki na podatek), co hamuje wzrost czynszów, a z drugiej strony przerzucanie kosztu podatku na najemców, co czynsze podbija. Który z tych efektów przeważy – to wymagałoby szczegółowych analiz ekonomicznych i może być różne w poszczególnych segmentach rynku (np. w dużych miastach o niedoborze mieszkań presja przerzucenia kosztów może być większa, podczas gdy w mniejszych miastach nadwyżka podaży może wymusić utrzymanie czynszów).

Wpływ na gospodarkę i budżet państwa zależałby od wykorzystania dodatkowych dochodów z podatku. Szacuje się, że podatek katastralny mógłby zasilić kasę publiczną kwotami rzędu kilkunastu–kilkudziesięciu miliardów złotych rocznie (przy stawce ok. 1% i odpowiednich wyłączeniach) – dokładne kwoty zależą od tego, czy objęto by nim np. wszystkie nieruchomości, czy tylko kolejne/ponadstandardowe. Wpływy te mogłyby posłużyć zmniejszeniu deficytu sektora finansów publicznych lub sfinansowaniu konkretnych programów (np. mieszkaniowych). OECD sugeruje, że zastąpienie obecnego podatku od metrażu podatkiem od wartości mogłoby pomóc w zrównoważeniu budżetu i zwiększeniu stabilności dochodów publicznych. Podatek od nieruchomości cechuje się bowiem stosunkowo stabilnymi wpływami (wahania cen nieruchomości są wolniejsze i mniejsze niż wahania dochodów czy konsumpcji), co może być stabilizatorem budżetu w kryzysach. Z drugiej strony, efekt majątkowy ujemny dla właścicieli (poczucie bycia uboższym z powodu podatku) może skutkować pewnym ograniczeniem konsumpcji prywatnej – zwłaszcza gospodarstwa domowe obciążone nowym podatkiem mogą ciąć inne wydatki. Może to mieć nieco schładzający wpływ na gospodarkę, choć skala zależy od wysokości podatku. W skrajnym przypadku, gdyby podatek był wysoki i powszechny, mógłby wywołać nawet spadek popytu wewnętrznego i przyczynić się do recesji (taki czarny scenariusz jednak zakłada brak jakichkolwiek działań łagodzących ze strony państwa). Realniej patrząc, umiarkowany kataster miałby raczej efekt neutralny do lekko negatywnego na konsumpcję, przy pozytywnym wpływie na inwestycje publiczne (o ile dochody zostałyby przeznaczone np. na budownictwo społeczne, to mogłoby mieć to wtórnie pobudzający wpływ na gospodarkę, częściowo kompensując ubytek konsumpcji).

Wpływ społeczny takiej reformy byłby złożony. Niewątpliwie wywołałaby ona silne reakcje polityczne – stałaby się jednym z głównych tematów debaty publicznej, potencjalnie dzieląc społeczeństwo według kryterium posiadania majątku. Może to nasilić napięcia międzypokoleniowe: młodsi (często bez własnego M) popieraliby reformę licząc na spadek cen mieszkań, podczas gdy starsi właściciele – obawiający się o swoje domy – byliby jej przeciwni. Rząd decydujący się na wprowadzenie katastru musiałby zatem dysponować silnym mandatem politycznym i umiejętnie zarządzić narracją reformy, aby nie dopuścić do społecznego buntu. W innym razie realne stałoby się np. ogólnopolskie referendum w sprawie cofnięcia podatku lub masowe protesty. Społecznie pozytywnym skutkiem (w zamyśle zwolenników) byłoby zmniejszenie nierówności majątkowych i poczucia krzywdy wśród tych, którzy dotąd byli wykluczeni z własności mieszkaniowej. Jeśli dzięki podatkowi katastralnemu ceny mieszkań by spadły lub powstały nowe mieszkania z funduszy podatkowych, część młodych rodzin mogłaby zrealizować marzenie o własnym lokum – to długofalowo sprzyja stabilizacji społecznej (wyższa dzietność, zakorzenienie społeczności lokalnych). Warunkiem jest jednak, by ewentualny kataster nie pogorszył sytuacji najemców i nie zwiększył bezdomności ekonomicznej wśród dotychczasowych właścicieli.

Podsumowując, skutki wprowadzenia podatku katastralnego zależą od konstrukcji prawnej i otoczenia regulacyjnego. Odpowiedzialny prawodawca, mierząc się z taką reformą, musiałby wprowadzić ją stopniowo, monitorować efekty i być gotowym korygować parametry (stawki, ulgi) tak, aby zrealizować cele fiskalne i rynkowe, minimalizując negatywne skutki uboczne. Dr Radosław Klonowski w debacie podkreślał właśnie tę potrzebę ostrożności i rozłożenia zmiany w czasie. Jego zdaniem wprowadzenie katastru „wymagałoby dobrego przygotowania i niemałych nakładów”, a na poważne zajęcie się tą sprawą trzeba najpierw uporządkować kwestie ewidencyjne i techniczne. Bez takiego przygotowania – argumentował – kataster mógłby przynieść więcej szkody niż pożytku.

[Kontekst międzynarodowy i regulacje w innych krajach]

Analizując zagadnienie podatku katastralnego, nie sposób pominąć kontekstu międzynarodowego. Polska znajduje się obecnie w dość nietypowym położeniu na tle państw OECD – większość rozwiniętych gospodarek stosuje w takiej czy innej formie podatek od wartości nieruchomości, podczas gdy nasz kraj wciąż bazuje na systemie obliczania według powierzchni. OECD w swojej analizie wyraźnie wskazuje, że Polska powinna przejść na system opodatkowania nieruchomości oparty na jej wartości, stosowany w większości krajów OECD. Zalecenie to ma zharmonizować nasz system z tzw. najlepszymi praktykami międzynarodowymi. Międzynarodowy Fundusz Walutowy również popiera tę rekomendację, akcentując potrzebę zwiększenia dochodów z podatku od nieruchomości do poziomu zbliżonego średniej UE. Innymi słowy, presja na reformę płynie nie tylko z wewnętrznych dyskusji, ale także z zewnątrz – z gremiów eksperckich oceniających naszą politykę fiskalną.

Jak konkretnie wyglądają rozwiązania w innych państwach? W wielu krajach Europy istnieje podatek od nieruchomości bazujący na wartości, choć jego konstrukcja bywa zróżnicowana. Przykładowo w Wielkiej Brytanii funkcjonuje council tax – podatek lokalny zależny od wartości nieruchomości podzielonych na przedziały (bandy) wartości; w Francji istnieje podatek od nieruchomości gruntowych (taxe foncière) oraz od mieszkalnych (taxe d’habitation, obecnie zreformowany) – również zależne od wartości katastralnej ustalanej urzędowo; w Niemczech obowiązuje Grundsteuer, który niedawno przeszedł reformę dostosowującą podstawy opodatkowania do aktualnych wartości rynkowych; w USA podatek od nieruchomości (property tax) jest podstawą finansów lokalnych i obliczany jako pewien procent szacowanej wartości nieruchomości (warto dodać, że w USA właściciele nieruchomości regularnie otrzymują nowe wyceny i mogą je kwestionować). Stawki podatku katastralnego w Europie zazwyczaj mieszczą się w przedziale od ok. 0,5% do 3% wartości nieruchomości rocznie. Np. we Francji efektywne opodatkowanie nieruchomości mieszkalnych jest bliżej dolnej granicy (choć tamtejsze podatki lokalne są złożone, obejmują też opłaty za wywóz śmieci itp.), podczas gdy w niektórych kantonach Szwajcarii czy rejonach Włoch może sięgać 2–3%. W Kanadzie i USA typowe stawki wynoszą około 1% wartości rocznie, z wahaniami zależnie od stanu/miasta. Co ważne, w większości krajów podatek ten naliczany jest raz do roku (choć często dopuszcza się raty), a wartości podlegają okresowej aktualizacji – np. co kilka lat przeprowadza się rewaluację katastralną, aby uwzględnić zmiany cen rynkowych.

Doświadczenia innych państw pokazują również, że systemy katastralne często przewidują ulgi i mechanizmy łagodzące. Przykładowo wiele jurysdykcji ma niższe stawki podatku dla nieruchomości zamieszkanych przez właściciela (owner-occupied) w porównaniu do nieruchomości inwestycyjnych. Spotykane są ulgi dla seniorów, weteranów czy osób niepełnosprawnych. W niektórych krajach, jak wspomniano, istnieją możliwości odroczenia podatku do czasu sprzedaży. Często pierwsze kilkadziesiąt tysięcy wartości jest zwolnione z opodatkowania (kwota wolna) – na wzór kwoty wolnej w PIT – aby drobni właściciele nie byli nadmiernie obciążeni. Takie instrumenty sugeruje zresztą OECD w odniesieniu do Polski – możliwość zróżnicowania stawek i wprowadzenia minimalnej krajowej stawki z prawem gmin do podwyższenia, stopniowe wprowadzanie, mechanizmy odroczeń i ulg. Można więc stwierdzić, że „regulacje międzynarodowe” w zakresie opodatkowania nieruchomości cechuje duża różnorodność, ale i pewien wspólny mianownik: większość państw uznaje, że posiadanie wartościowego majątku nieruchomego powinno podlegać opodatkowaniu na rzecz wspólnoty, jednakże zakres i ciężar tego opodatkowania bywają limitowane względami społecznymi. Polska, dążąc do reformy, mogłaby wzorować się na wybranych elementach tych systemów, adaptując je do krajowych realiów.

Warto też nadmienić, że w Unii Europejskiej nie ma jednolitych regulacji nakazujących wprowadzenie podatku katastralnego – jest to domena suwerennych decyzji każdego państwa członkowskiego. Jednak w ramach semestru europejskiego (corocznej oceny polityki gospodarczej krajów UE) Komisja Europejska również zalecała Polsce zwiększenie opodatkowania majątku kosztem opodatkowania pracy, co zbiega się z wnioskami OECD/MFW. Mamy tu zatem do czynienia bardziej z miękką presją harmonizacyjną niż z twardym wymogiem prawnym. Nie ulega wątpliwości, że jeśli Polska pozostanie na obecnej ścieżce, będzie jednym z nielicznych krajów bez efektywnego katastru, co może być postrzegane jako odstępstwo od standardów organizacji międzynarodowych. To z kolei oznacza utrzymującą się presję zewnętrzną na zmianę – polski ustawodawca prędzej czy później będzie musiał odnieść się do tych rekomendacji, nawet jeśli nie zamierza ich wdrożyć.

[Podsumowanie]

Debata na temat podatku katastralnego w Polsce ukazuje ścieranie się dążenia do sprawiedliwości społeczno-podatkowej z obawami o nadmierne obciążenie obywateli i destabilizację sytuacji gospodarczej. Wystąpienie dr n. pr. Radosława Klonowskiego w Polsat News, będące inspiracją dla niniejszego opracowania, znakomicie zilustrowało złożoność tego zagadnienia. Dr Klonowski jako doświadczony prawnik i doradca, zaprezentował wyważone stanowisko: z jednej strony przedstawił racje przemawiające za modernizacją polskiego systemu podatkowego w kierunku opodatkowania majątku (odwołując się do standardów zagranicznych i postulatu bardziej progresywnego rozłożenia ciężarów fiskalnych), z drugiej jednak mocno zaakcentował liczne warunki wstępne i ryzyka, które należałoby zaadresować, zanim kataster mógłby zostać wprowadzony. Podkreślił konieczność gruntownych przygotowań legislacyjnych i administracyjnych – stworzenia jednolitego katastru nieruchomości, systemu wyceny i skutecznych mechanizmów odwoławczych – bez których wprowadzanie nowego podatku byłoby przedwczesne i groziło chaosem. Dr Klonowski zwrócił również uwagę, że wprowadzaniu katastru musiałyby towarzyszyć instrumenty ochronne dla najsłabszych, tak aby reforma nie naruszała konstytucyjnych zasad proporcjonalności opodatkowania i ochrony praw majątkowych. Ponadto zaznaczył, że aspekt polityczno-społeczny jest nie do przecenienia – akceptacja społeczna dla takiego podatku jest w Polsce na razie niska, o czym świadczą choćby pomysły jego konstytucyjnego zablokowania. Dopóki znaczna część obywateli postrzega kataster jako zagrożenie dla swojego dorobku, dopóty każda próba jego wprowadzenia napotka ogromny opór.

Reasumując, podatek katastralny w Polsce pozostaje na razie koncepcją teoretyczną, dyskutowaną w gronie ekspertów i polityków, lecz nieprzekutą na projekt normatywny. Aktualne przepisy nadal opierają się na tradycyjnym modelu powierzchniowym, a rząd nie planuje jego zmiany w najbliższym czasie. Niemniej, narastająca dysproporcja między polskim systemem a standardami międzynarodowymi, rekomendacje OECD i MFW oraz presja społeczna wynikająca z kryzysu dostępności mieszkań powodują, że temat ten będzie powracał. Zarówno argumenty zwolenników (sprawiedliwość, dochody publiczne, walka ze spekulacją), jak i przeciwników (koszty dla obywateli, ryzyka administracyjne, ochrona własności) mają solidne podstawy. Z punktu widzenia najwyższych standardów analizy prawniczej należy stwierdzić, że ewentualne wprowadzenie podatku katastralnego wymagałoby rozważnej legislacji, wyważenia wartości konstytucyjnych oraz wnikliwej analizy skutków. Bez wątpienia konieczny byłby szeroki konsensus polityczny i społeczny – tak aby obywatele rozumieli cel reformy i mieli zagwarantowane mechanizmy łagodzące jej uciążliwość. Jak pokazuje doświadczenie innych krajów, podatek katastralny może funkcjonować jako element nowoczesnego systemu podatkowego i służyć zarówno lokalnym wspólnotom, jak i stabilności gospodarki. Jednak jego implementacja musi być dostosowana do krajowych realiów i poprzedzona zbudowaniem infrastruktury prawnej (katastru sensu stricto) oraz zaufania obywateli. W obecnych okolicznościach politycznych każdy nagły ruch w tym kierunku byłby ryzykowny. Dr Radosław Klonowski konkludował w debacie, że Polska powinna prowadzić dalszą merytoryczną dyskusję o katastrze, analizować doświadczenia innych państw i przygotowywać grunt prawny, ale jednocześnie respektować obawy społeczeństwa. Na dziś zatem podatek katastralny pozostaje bardziej przedmiotem debaty i analiz niż realnym projektem – aczkolwiek debaty te, prowadzone na profesjonalnym poziomie, przybliżają nas do momentu, w którym jako społeczeństwo będziemy mogli świadomie zdecydować, czy i w jakiej formie chcemy opodatkować nasz majątek nieruchomy.

Źródła:

Polsat News: wypowiedzi ministra finansów A. Domańskiego w programie “Graffiti” (07.03.2025).
Interia/Biznes/PAP: komentarz A. Domańskiego nt. braku prac nad podatkiem katastralnym.
Infor.pl: analiza “Podatek katastralny nieunikniony?…” (A. Kuchta, 16.03.2025) wraz z omówieniem stanowisk OECD, MFW, Lewicy i propozycji K. Nawrockiego.
Business Insider Polska: artykuł “6 tys. zł rocznie za mieszkanie… OECD rekomenduje podatek katastralny” (07.02.2025).
GEOFORUM.pl: informacja o raporcie OECD nt. Polski (10.02.2025).
Polsat News: program “Punkt Widzenia” z udziałem Jana Śpiewaka (17.05.2022) – argumenty za wyższym opodatkowaniem nieruchomości.
Wypowiedzi A.M. Żukowskiej (Lewica) nt. warunków wprowadzenia katastru (Radio Zet/Infor).
Rekomendacje OECD i MFW w raportach z 2023–2024 (wgospodarce.pl, money.pl).
Dyskusja publiczna – materiały prasowe i eksperckie cytowane w tekście.

Bogate doświadczenie i ambicje zawodowe oraz szczere, ponadprzeciętne zaangażowanie w sprawy naszych klientów stanowią dla nas wartości najważniejsze.

Podatek katastralny w Polsce – analiza prawna i gospodarcza